宽松政策下一步:减税是关键

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2018-08-23 16:28

  

  财政政策积极空间充裕

  贸易战、去杠杆、人民币汇率走软和股市下跌——眼前有太多需要担忧的问题。由于形势变化很快,消息面又不断有新情况,迫使海内外投资者加紧研判中国经济增长所可能面临的风险。

  中国经济能否经受住这一轮外部不利因素的冲击?鉴于一段时间内外部不确定性不仅挥之不去,甚而可能进一步加剧,内需弹性对于经济稳定和市场信心至关重要。过去几年中国经济所经历的快速再平衡有望对未来经济增长继续提供结构性支持,从而大国经济弹性将会进一步显现。此外,亦仍有充裕的政策空间以维持相对平稳的经济增长势头(预计2018年和2019年GDP增长率分别为6.6%和6.8%)。自2016年以来助力工业部门摆脱通缩的再通胀进程也有望持续。

  货币政策方面,通胀仍低于政策目标加之宏观杠杆率有所企稳,意味着央行有条件以更快的速度降准,并通过增加银行金融机构的可贷资金支持实体经济。此外,政策部门亦可通过积极的监管激励措施(如调整获得央行借贷便利的条件)来鼓励向企业放贷。资产管理规则的最新修正案和相关说明是进一步的积极信号,显示监管机构致力于务实地处理政策实施方面遇到的问题和障碍,同时不会因进行重大的监管政策调整而破坏信贷传导机制。预计央行下半年继续降准100个基点,在2019年降准200个基点。

  

  

  针对目前阶段经济下行压力的来源特点,与货币政策相比,我们认为财政政策更有前景也可能更加有效。年初预算报告维持“积极的”财政政策基调不变(2018年的财政赤字目标2.38万亿元,相当于GDP的2.6%),但实际财政政策的扩张性已明显减弱。图1显示了财政收入和支出的增长情况。得益于经济活动景气度上升,自2016年以来我国财政收入增速已然加快。2018年上半年财政收入同比增长10.6%,高于2017年8.2%的全年增长率。而2018年上半年财政支出同比增长7.8%,低于2017年8.2%的全年增长率。因此,到5月份,财政预算录得大幅盈余。6月支出增速有所加快;但从今年上半年来看,财政刺激措施的扩张性仍然弱于去年同期水平(图2)。

  表1中列出了月度财政预算收支。鉴于全年的赤字目标额相同,2018年上半年名义数扩张性已有所减弱。考虑到财政性存款在2018年5月升至5.2万亿元的七个月新高(图三),更表明财政支出实际进度慢于预期。与之相对比, 2017年财政超支,在年底时提取了6,960亿元的财政性存款。因此,相对于2017年,财政预算收支数据实际上低估了2018年上半年“支出不足”的程度。

  

  

  财政政策的扩张性为何实际上减弱?背后有两个原因:首先,虽然规模约为1.1万亿元的减税降费措施(相当于2018年GDP的1.2%)虽已获批但实施的步伐缓慢。此外,财政预算内资金只是中国总体财政体系的一小部分。另外一大部分的融资来自于准财政渠道,例如地方政府融资平台或其他“影子银行”。针对公私合营模式(PPP)的监管审批收紧,并且跨行业资管理新规将削减“影子银行”信贷,意味着大部分准财政融资已难以获得,从而相应的预算内的支出速度也变慢。

  财政政策的扩张性实际上减弱的第二个原因是税收收入增长相当强劲。这在一定程度上归因于企业部门的盈利仍然增长强劲。但在一定程度上还归因于税收征收自增值税改革以来高效得多。图4关注企业部门应缴纳税收的总额,其中包括企业所得税和增值税(之前为营业税)。企业部门缴纳的税收总额同比增长14.4%。与此同时,个人所得税征税额同比增长20%。今年上半年名义GDP仅增长10%左右,税收收入增速已显著高于GDP增速。

  最后,除了预算内支出外,单独计算的基金预算的扩张性也已减弱。基金性预算的收入主要来自于土地销售(还包括与建筑相关的费用),主要在地方政府层面实现。地方政府可在基金预算上录得赤字,通过发行市政收益债进行融资。如图6所示,不断上涨的土地价格意味着基金预算的收入增幅在过去两年急剧上升。如表2所示,迄今为止,基金预算录得不错的盈余。此外,专项债发行额度为1.35万亿元,但实际上只发行了3,320亿元。

  

  增配财政资源仍有诸多选项

  财政支出的扩张性自2018年初以来减弱,这在近几周成为了政策争论的焦点。由于对财政收入增速加快而财政支出增速放缓的关注度越来越高,目前已在进行必要的政策调整。6月的经常性预算是朝着正确的方向迈出的一步,显示财政支出进度有所加快。财政部在4月4日发布的一份新通知中也明确地界定了可发行的专项债的类型。由于政策共识不断升温并且定于8月底开展一次全国性的督查,预计财政政策调整会加快。

  ? 落实减税计划、稳定基建投资

  财政政策调整的第一部分就是加快前期政策的落实。已达成的共识是,财政政策下半年更加积极,并且政策协调将有所加强。实际上,这已经是最近两次国务院会议的关键主题之一。6月财政支出已加快,显示出在地方政府层面,在从环保到扶持科技投入相关支出加速。年初政府计划在2018年总共减税1.1万亿元。其中包括下调制造企业的增值税税率、下调小微企业申请企业所得税抵免的门槛、向合格企业提供针对设备采购的一次性抵免等。估计这些措施节省的税收总额将达到8,000亿元。此外有报道称,还将进一步降费3,000亿元。其中一些调整变成政策措施落实还需时日。但预计下半年随着前期减税措施的落实,财政支出的进度料将继续加快。

  

  此外,上半年基建投资增速急剧放缓,从2017年的14%降至3.3%。近期有迹象显示部分拖累基建投资增长的因素面临调整。7月20日,监管机构发布了关于跨行业资产管理法规的细则。相关的修正案和说明解决了一些实施操作方面的问题(如产品发行的中断、部分银行无力遵循逐步缩减理财规模的时间表、监管法规对不同机构的不同标准以及非标资产融资冲击等)。此外,地方政府发债速度已加快,4月时发行额为零,而在5月和6月时分别为170亿元和3,330亿元,这主要得益于监管透明度提升以及较为宽松的流动性环境。财政部和国家发改委近日已在催促地方政府加快落实获批的项目。

  ? 进一步推出更多设计合理的税收激励措施

  鉴于收入增长势头比预期强劲,除了在预算案中已有说明的以外,还有推出更多减税措施的空间。我们认为,额外支出的主体仍应来自于减税降费。在7月23日召开的会议上,国务院宣布将所承诺的研发税收抵免政策(75%的成本)的对象由中小企业扩大至所有企业,将带来额外减税650亿元。这次会议还承诺加大来自国家融资担保基金的扶持力度,目标在2018年为1,400亿元的贷款提供支持。

  鉴于财政资源充足,仍可进一步出台更多可操作的政策措施。表3列出了中国现有的税收激励措施与韩国和美国的税收激励措施的国际比较。以下列出部分激励措施的详细说明,并试着甄别可进一步进行政策微调的领域:

  ? 侧重于特定行业的税收激励:近几年,中国已实施了不少有针对性的税收激励措施,这些税收激励措施面向参与国家政策所鼓励的行业、项目或活动的企业。在这方面突出的税收激励措施是向在产业升级过程中发挥重要作用的行业提供下调税率和临时免税期优惠,涉及行业包括集成电路生产与设计和高新科技等。例如,为期五年的免税期适用于合格的软件企业、动漫企业、集成电路设计企业和集成电路生产企业,从盈利的第一年或2017年开始,以较早者为准。对于合格的集成电路生产企业,在某些条件下,免税期可延长至10年(前五年免税,后五年减免50%)。

  ? 针对合格小微企业的激励措施:采用包括下调税率、提高年度应税收入门槛以及提高研发费用加计扣除比例等不同形式。2017年,中国推出了一项税收抵免政策,允许科技型中小企业研发费用加计扣除比例由150%提升至175%。7月23日,这项政策的对象扩大至各种规模的合格企业。中国还将合格小企业的年度应税收入的门槛从之前的30万元提高至50万元,按20%的较低税率征税。我们认为还可以做更多努力,从而将这项税收优惠全面扩大至其他行业中的中小企业,并且提供更加优惠的税率。

  ? 旨在扶持年轻企业的特定计划:目前,中国的税收结构已有一些差异化的规则旨在使小企业受益。一般而言,小企业往往更加难以获取资本。我们认为仍有空间来做得更多,尤其是针对初创企业和年轻企业。实证证据显示,支持“年轻”企业往往比支持“小”企业更有成效。支持年轻企业的一种方式是,在税负不足的情况下,将超额税收抵免的优厚退税条件包括在内。

  

  ? 提供更加优厚的向前结转和退税方案:如表所示,中国目前没有针对初创企业的退税方案,并且结转规定有限,这与美国不同,例如美国有长达20年的优厚的向前结转方案,还有针对某些初创企业的退税规定。在税收计划具有适当针对性的情况下,政策制定者应当向企业(尤其是年轻企业)提供更多时间,以便对创新进行投资并从中获益。

  ? 面向研发投资的更好的政策组合:

  1) 利用税收抵免和减免政策组合 ? 在计算税负之前申请税收抵免,在计算税负之后申请税收减免。因此,应税收入不足的小型企业可能偏好税收抵免,而具有独立研发预算的大型企业可能偏好税收减免。中国目前只提供税收减免;但鉴于中国制造业升级和创新推动的广泛性,税收抵免和减免的结合可有助于扶持小型和大型企业。

  2) 固定税率与递增税率相结合 ? 我国目前提供从量的税收减免(适用于所有合格研发支出的固定税率),而韩国和美国等国家采用固定税率和递增税率相结合的方式(仅适用于超出特定基础数额的研发支出部分)。实证证据显示,从量的税收激励往往易使大型企业受益,而递增税率则可提供更广泛的支持,但前提是实施了适当的退税和结转规定。因此,如果这两者以适当方式结合在一起,同时寻求加强已付诸实施的退税/结转方案,更多小型企业可从中受益。

  3) 平衡研究与投资 ? 中国目前已实施过数轮财政刺激计划,但这些政策往往欠缺灵活性。尤其是,虽然官方的计划没有区别对待,但在实践中,大型企业往往在税收优惠中受惠最大,将税收利益用于其生产工艺的渐进式改进。这意味着,我国必须实施更多特别计划(韩国和美国均有特别针对研究的计划),以激励创新研究。这可以与递增和固定税率政策灵活结合起来运用。后者更适用于长期研究密集型创新。

  结论

  进入下半年,外部不确定因素明显上升。贸易战不断升级,进一步加征关税的提议如果变成现实,则可能会对经济增长带来更大负面冲击。在此背景下,国内经济的弹性将比以往任何时候都重要。我们认为,如今在更大程度上由内需推动的中国经济将能够经受住外部波动性冲击。支持家庭消费和服务业增长的结构性趋势仍在持续,其中包括净储蓄率不断下降、产业升级等。与此同时,还有迹象显示政策调整已在进行中,意在逆转年初以来过度紧缩的势头。与货币政策相比,财政政策将承担更多的重任。

  鉴于财政政策空间充裕,仍可致力于出台更多有针对性的政策措施以进一步落实积极的财政政策。虽然中国已在过去几年已增加了对特定企业的税收激励措施,但有更多的方式可以提高这些政策计划的效率。特别是通过下调固定税率以及提供针对技术升级的更加优厚的税收减免和退税政策,可对小微企业提供更大的支持。为了支持创新和研发支出,还应当推出更多的计划来面向处于初期发展阶段的年轻企业以及更好地利用递增税率(以支持成本高昂的研究密集型创新活动)。

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